如何提升五大理念的执行力？听听国家级智库专家怎么说
对话嘉宾
刘峰 国家行政学院一级教授、中国领导科学研究中心主任
薛澜 清华大学公共管理学院院长
李佐军 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
《决策》：2016年是五大理念下新发展的起点。从2016年度地方公共决策评选结果来看，也呈现出鲜明的新发展趋势。您对此有何观察？
李佐军：五大发展理念提出后，全国上下都在学习贯彻落实，很多地方已经把五大理念的要求落实到具体的工作中。由于是中央新的大政方针，因此全国各地、各个领域都在予以落实，但产生了多大的实际效果还不到评判的时候，因为一则没有明确的指标来衡量，二则数据也不好获取。但有一点可以肯定，各地都很重视，已经内化到各种规划和行动方案之中，有的已经把五大理念作为地方发展战略体现在具体行动中。
从目前来看，落实中也还存在一些问题。一方面是认识问题，全国各地、各个领域认识不是完全一致。有些地方认识深一些，有些地方认识浅一些；有些只是一般性的认识，有些已把认识内化到行动中去了。
另一方面，有些地方虽然认识到了，但在具体的工作中还体现得不够，受传统发展理念影响较重，存在“路径依赖”。比如五大理念强调创新，但在实践中有的地方创新还远没有做到位，等等。所以，从认识到行动还有一些差距。
此外，五大理念内部也存在协调问题。五大理念是一个整体，内部之间需要协调，只有协调才能达到比较好的效果。有些地方在实践中，对五大理念之间的协调做得不是很到位。
薛 澜：总的来看，首先，各地对于五大理念的理解差别很大，一些地方没有真正深刻认识到五大理念的内涵。对于理念到底怎样落到实处，认识上差别也很大。
第二，五大理念是针对国家发展的，从地方看，某些理念有一定的约束性。比如协调发展，从县域层面看，能做的事是有限的。这也需要关注。
第三，据我的观察，很多地方在创新发展、绿色发展、开放发展上，都在想办法努力去做。但有种趋势是地方上满足最低要求、不踩红线就行。这就是说，地方上对于与经济增长、发展相关的，落实的积极性非常高，带有扩张性的政策，地方会放大；另一类如果是约束性、制度调整型的，相对来说地方的反应只要能达标就行。
具体来看，有两个突出特点：第一，现在确实能看到地方政府对于创新驱动发展高度重视，都在寻找各自的抓手，创造自己的新优势，这是可取的现象。各地对标氛围浓厚，形成了在创新上你追我赶的局面。各地都把创新放在非常核心的位置，出台了各种支持创新的政策意见，密集程度之高前所未有，营造了推动创新的比较好的生态。
第二，在绿色发展方面，开始看到新的势头。地方政府开始行动起来，解决环境污染问题，很多城市都在采取措施低碳发展。国家在实实在在推动绿色发展，对地方有很大的导向性。
《决策》：五大理念是发展方式的一场深刻变革，对地方执政能力提出了更高要求。如何提升地方五大理念的执行力？
刘 峰：五大理念重在落实，这是根本。光有理念不落实不行，落实要靠地方，要提升地方新发展理念的执行力。执行力有三层面：第一个是战略的执行，第二个是制度的执行，第三是政策的执行。
从战略执行力层面来说，中央制定了新发展战略，到了地方就要变成策略和方法，这就需要创新，因地制宜，才有执行的主动性。战略落地需要战术和策略的创新，有创新才能落实。
比如，创新发展就是“八仙过海、各显神通”。有的地方做得比较好，如合肥、武汉、长沙等中部省会城市，创新发展都有自身特点。各地都是在执行和落实中央的战略，为什么差异大？就是因为有的地方只是在上传下达，没有自己特色的东西。所以，战略一定要落地成为策略，战略执行要有策略的支撑。
从制度执行力层面来说，执行要有制度保证，执行要规范化、法制化。执行得好的要激励，要提拔重用；执行得不好就要下。对于主动执行、创造性执行的地方干部，要给予荣誉、平台等。执行力不能理解为个人，而是制度的执行。执行要有制度的激励与保障，执行当中的各个环节也要制度化。同时，制度要公平透明。制度需要执行力，执行需要制度，两个方面发挥作用才能保障五大理念执行落地。
从政策执行层面来说，政策落实需要配套。比如要鼓励民间投资，支持中小企业发展，政策不能单一，政策配套的重点是激励政策、鼓励政策，但鼓励政策里也要有限制、制约。
在执行中要注意制度的宽容和保护，要宽容地方干部在工作中的失误，尤其是在改革创新中的失误。工作中难免有一些失误，只要是主动的执行，出发点是好的，应该得到宽容。有一些干部四平八稳，不出事但也不干事，百姓就会有意见。所以，在落实五大发展理念中，要让大家放心执行、大胆创新，不能束缚手脚，有一些失误没关系，所谓“为有担当的人担当，给负责的人负责”，这就是制度保护。
从领导力的角度来说，执行得好，要三管齐下：一是让官员想执行，有积极性，执行得好要激励；第二是能执行，具备执行的基本能力；第三是要有执行的条件，环境要优化。
执行是需要环境的，包括三个要点：一是硬环境，即制度和机制；二是软环境，就是相关的文化、风气和氛围等；三是执行的小环境，要建立良好的执行团队，成为事业共同体。
《决策》：我们也观察到，创新发展中发达地区很活跃，而很多后发地区创新困难，很难找到抓手。如何看到这种现象？
李佐军：创新发展需要具备一些条件，如要有创新主体和创新动力等。创新发展要有内在的动力，动力体现在制度引领上，但产权制度、知识产权制度等方面的改革还有待推进。在这些基础性的促进创新的制度没有建立起来之前，创新就难以内化为每个企业和个人自觉的行动。
同时，创新要有主体，但有些地方创新主体培育得不够，如创新型企业和创新型个人或创客的比重就偏低，因此不能形成很好的创新引领力量。
必须强调的是，创新的主体必须主要是企业或创业者，政府不能替代企业，政府主要是为创新者提供良好的制度、政策和服务环境。这方面有些地方政府做得不是太好，有的反而成为创新的障碍。如政府干预过多，造成越位、错位、缺位，就对创新造成阻碍和损害。
刘 峰：政府还是要做好“放管服”。第一步是政府要放，下放审批权限，但该管的也一定要管，比如食品安全、环境污染等。放与管都是手段，最终是要优化服务。
政府要提供服务、创造条件，营造环境和生态，让社会去创新，让百姓、企业去创新。创新创业也不能理解为每个人都要成为企业家，有的人适合研究，成为发明家也是创新。因人而异，各自所长，这才是创新的本意。
《决策》：从绿色发展来看，一些地方还面临很大困难，问题到底出在哪里？
薛 澜：推动五大发展理念落实，非常重要的是要依靠科学，尊重发展规律。这对地方来说有挑战。说实话，我们还是习惯用行政命令，依靠行政的力量去推。
比如绿色发展，有的地方把所有的污染企业都一关了之，这样经济怎么发展？应该结合当地情况，鼓励企业采用更先进的技术，帮助企业降低成本。技术进步需要时间，企业采用新技术也要有个过程，这个时候政府能不能设计合理的政策鼓励企业转变？
在面对很严峻的污染问题时，比如雾霾，有些官员表态要在短时间内彻底解决。其实这是不了解雾霾产生的规律，雾霾不是一天两天产生的，根本原因都没有分析清楚，两三年怎么能解决？对问题背后的科学规律认识不足。靠行政命令是解决不了雾霾的，一定要尊重规律。这个阶段应该跟老百姓说清楚，哪些能解决哪些不能，让老百姓有合理的期望值。如果把期望值提得很高，又实现不了，这样有损政府的公信力。
到这个阶段，绿色发展已经不是方向的问题，现在需要的更多是科学分析。具体问题通过什么政策、什么手段解决，按自然规律多长时间，需要更精确的科学分析，掌握规律，按规律办事。地方政府科学分析、科学决策的能力还有很大不足。
第二个问题是，市场没有充分发挥作用。市场对激励最敏感，绿色发展要有明确的信号、明确的激励，企业才会主动想办法。企业要用利益导向，怎样建立激励机制很重要。
第三，社会力量没有有效整合。五大理念的执行仅仅靠政府力量是有限的，要把企业的力量、社会的力量整合起来，让企业和公众参与到五大理念的实践中。
原载于《决策》杂志2017年第1期
编辑： 纪海涛
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